CTB 2021: Retroatividade da Lei mais benéfica(?)

A 39ª alteração do Código de Trânsito Brasileiro, promovida pelo PL 3267/2019, transformado em Lei ordinária 14.071/2020, foi tão significativa e tão abrangente que muitos profissionais da área já o estão chamando de “Novo Código de Trânsito”.

Não é pra tanto. Apesar de ser a maior alteração já proposta à Lei 9.503, não podemos chamá-lo de novo, conquanto não alterou a essência das normas de trânsito.

Ao que parece, o legislador tem abandonado a teoria utilitarista da Lei, aquela que acredita que punir é educar e na qual a Lei está voltada para critérios essencialmente punitivos, sem se preocupar com a finalidade das penalidades de trânsito e tem cada vez mais adotado a teoria de adequação da norma às características sociais do trânsito.

Isso fica bastante evidente no tratamento dispensado aos motoristas que exercem atividade remunerada ao veículo, cuja regra se tornou mais favorável e na própria duração do processo administrativo, que deixará de ter aspectos da prescrição para adotar a regra da preclusão do direito de punir, visando a celeridade e efetividade dos atos administrativos.

E justamente por conta dessa adequação muitas regras que foram alteradas trarão evidentes benefícios aos condutores após a vigência do novo texto, o que tem trazido muitas previsões sobre a retroatividade dessas normas mais benéficas, em sua maioria fundamentada no inciso XL do art. 5º, da Constituição Federal, o qual dispõe que “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.

Entretanto, o tema não parece ser tão simples quanto tem se falado à “boca pequena”, merecendo uma atenção de nossa parte, especialmente para evitar uma demanda excessiva de ações fadadas ao insucesso da tese jurídica apresentada.

Retroatividade ou Aplicabilidade?

De uma forma simples, retroagir significa “ter efeito sobre aquilo que passou”, logo, para que algo retroaja, obrigatoriamente o fato ao qual se pretende a retroatividade já deve ter sido consumado e suas consequências terem gerado um resultado.

Por óbvio que, se o fato ainda não teve seu fim e se o resultado ainda não ocorreu, não há que se falar em retroatividade.

Com isso em mente, a questão das alterações mais benéficas, promovidas no CTB pela Lei 14.071, parecem ganhar dois rumos distintos.

O que muitos profissionais tem chamado de “retroatividade” é, no meu entendimento, aplicação da nova Lei ao processo em curso, o que não se confunde com aplicação retroativa da Lei.

Trata-se, portanto, de uma adequação dos fatos jurídicos que ainda estão ocorrendo à nova previsão legal.

Essa situação está prevista na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que diz em seu artigo 6º que “a Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.”

Esse artigo, aliás, mereceu ser considerado como tendo caráter constitucional pelo Superior Tribunal de Justiça, tendo em vista sua importância, que confere segurança jurídica aos atos praticados.

Analisando o texto, ao afirmar que a Lei tem efeito imediato, quis o legislador que sua aplicação seja imediata e com efeitos do momento de sua entrada em vigor para frente e não de forma retrospectiva.

Nas palavras de Caio Mario da Silva Pereira[1]

Quando uma lei entra em vigor, revogando ou modificando outra, sua aplicação é para o presente e para o futuro. Não seria compreensível que o legislador, instituindo uma qualquer normação, criando um novo instituto, ou alterando a disciplina da conduta social, fizesse-o com os olhos voltados para o tempo pretérito e pretendesse ordenar o comportamento para o decorrido.

Por ato jurídico perfeito, considera-se aqueles já praticados e consumados enquanto vigorava a Lei antiga, ainda que seus efeitos sejam percebidos apenas no futuro.

Um processo de suspensão do direito de dirigir concluído durante a vigência do atual texto do Código de Trânsito Brasileiro é considerado um ato jurídico perfeito, ainda que o cumprimento do prazo de suspensão se inicie a partir da vigência das alterações.

Vamos imaginar um motorista que exerce atividade remunerada ao veículo, transportando cargas rodoviárias. Pela atual redação do Código de Trânsito Brasileiro, atingindo 20 pontos, esse condutor terá suspenso o direito de dirigir por 6 meses. Pela nova redação, esse mesmo condutor somente teria o direito de dirigir se atingisse 20 pontos, no caso de ter duas ou mais infrações gravíssimas computadas em seu prontuário, 30 pontos se tivesse apenas uma infração gravíssima computada ou 40 pontos, se não tivesse nenhuma infração gravíssima em seu prontuário.

Dessa forma, se o processo de suspensão do direito de dirigir for instaurado e finalizado antes da vigência das alterações, não haveria a possibilidade de adequação à nova norma, já que o ato jurídico se tornou perfeito, ainda que o prazo de 6 meses se inicie na vigência das alterações.

De outro lado, a Lei 14.071 passará a disciplinar as normas processuais a partir de sua vigência, sendo plenamente aplicável o novo texto legal aos processos ainda não finalizados.

Nesse caso, se o processo de suspensão do direito de dirigir foi instaurado na atual legislação, contudo, não foi finalizado antes da entrada em vigor das alterações, deve ser concluído de acordo com as regras em vigor e não pelas regras anteriores.

Portanto, aplicando ao caso proposto, em que o motorista que exerce atividade remunerada ao veículo teve o direito de dirigir suspenso por ter atingido 20 pontos, se o processo de suspensão não tiver sido finalizado quando as alterações começarem sua vigência, deverá ser adequado à nova regra.

O direito adquirido é aquele que já se incorporou ao patrimônio material ou imaterial da pessoa, não podendo a nova Lei atacar esse direito.

Não parece ser o caso de discussão do tema, já que as alterações propostas pela Lei Ordinária 14.071 não ataca o direito adquirido pelos condutores, pelo contrário, traz na maioria das alterações, benefícios aos condutores.

Por fim, a coisa julgada retrata o processo administrativo ou judicial que não é mais passível de recurso, não podendo mais ser modificada.

Ainda que não se reconheça a figura do trânsito em julgado ao processo administrativo, fato é que a Lei de trânsito estabelece um número limitado de possibilidades para questionar o ato administrativo, em primeira e segunda instancia, que finalizadas, dão ensejo à aplicação da penalidade, o que equivale à figura da coisa julgada.

Inexistindo essas três figuras, trazidas pelo artigo 6º da LINDB, teríamos a primeira situação jurídica da Lei 14.071, que é a aplicação da Lei mais benéfica aos processos em curso.

Conveniente dizer que o tema não é novo, posto que essa é a 39ª alteração do CTB e em situações anteriores a alteração trouxe normas mais benéficas aos condutores, como no caso da Lei 11.334, que reclassificou as infrações de trânsito por excesso de velocidade, tornando a norma mais branda.

Naquela ocasião, o STJ adotou como regra a aplicabilidade da Lei aos processos administrativos em curso, conforme se observa no seguinte julgado:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO DE ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. EPTC. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO (EXCESSO DE VELOCIDADE). PROCEDIMENTO QUE SEGUIU A RESOLUÇÃO Nº 149/03 DO CONTRAN. REDUÇÃO DAS MULTAS DE TRÂNSITO POR FORÇA DA LEI Nº 11.334/2006. Aplicabilidade da Lei nº 11.334, de 25 de julho de 2006, aos processos administrativos em curso no momento da sua vigência. Sentença de procedência parcial.  (STJ, REsp 1256596 (2011/0123928-9 – 25/08/2011)

De outro lado, muito se discute sobre as alterações mais benéficas da Lei e a possibilidade da retroatividade dessa norma aos processos já concluídos.

Nesse sentido, vale trazer algumas características do Código de Trânsito Brasileiro, a começar pela aplicação subsidiária de outras normas.

Natureza Jurídica do Código de Trânsito Brasileiro e (I) retroatividade das normas

Para iniciarmos o nosso estudo sobre a PRATICA FORENSE NO DIREITO DE TRÂNSITO, mister trazer a definição do que é o TRÂNSITO e qual é a abrangência do direito nessa matéria.

Primeiramente, quando falamos em Direito de Trânsito, estamos nos referindo a uma área do direito administrativo sancionador e não de um ramo do direito autônomo, posto que, apesar de existir um campo temático específico para essa matéria, que são as regras de circulação de pedestres e condutores, que originam as penalidades de trânsito; apesar de possuir teorias próprias, voltadas especificamente para a área de trânsito e transporte; não possui uma metodologia específica para o direito de ação, que é vinculado às normas do Código de Processo Civil e às normas do Código de Processo Penal, em se tratando de crimes de trânsito.

Assim, no meu entendimento, o mais exato é classificar o Direito de Trânsito como um “ramo do direito administrativo sancionador, destinado a regular as atividades dos órgãos de trânsito e regulamentar a utilização das vias pelos condutores, perseguindo o interesse público através da aplicação de sanções não penais, exaradas por uma autoridade administrativa”.

Pertencendo ao direito administrativo sancionador, o processo punitivo pressupõe a existência de garantias ao administrado, como regras e ritos pré-determinados, o direito ao exercício da ampla defesa e contraditório, a observância dos princípios da eficiência, formalismo moderado, publicidade dos atos administrativos, oficialidade e gratuidade[2].

Mas, apesar de ser uma área do direito administrativo sancionador, é utilizado como norma subsidiária em outros ramos do direito, como direito civil, trabalhista, previdenciário, penal e também em outras áreas do direito, como o direito ambiental, direito securitário, direito aduaneiro, entre outros.

Para entender essa multidisciplinariedade do Direito de Trânsito, temos que entender a abrangência de sua definição.

Segundo o conceito trazido pelo Código de Trânsito Brasileiro, em seu Anexo I, o TRÂNSITO é a “utilização das vias por pessoas, veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga”.

Assim, tudo que ocorrer em relação ao uso de veículos nas vias, teremos a aplicação direta ou subsidiária do Direito de Trânsito.

A aplicação direta é bastante simples de entender. Diz respeito às penalidades de trânsito.

Sempre que o condutor ou proprietário do veículo deixarem de observar as normas contidas no Código de Trânsito Brasileiro ou em legislação complementar, teremos a figura das infrações de trânsito e consequentemente a aplicação das penalidades previstas, nos termos do artigo 161, da Lei de Trânsito:

Art. 161. Constitui infração de trânsito a inobservância de qualquer preceito deste Código, da legislação complementar ou das resoluções do CONTRAN, sendo o infrator sujeito às penalidades e medidas administrativas indicadas em cada artigo, além das punições previstas no Capítulo XIX.

Parágrafo único. As infrações cometidas em relação às resoluções do CONTRAN terão suas penalidades e medidas administrativas definidas nas próprias resoluções.

E teremos a sua aplicação de forma subsidiária quando, apesar de ser decorrente da utilização do veículo em via pública, o direito de ação estiver previsto através de uma metodologia própria.

Por exemplo, um acidente de trânsito é uma matéria do direito civil, pois envolve um ato ilícito, um dano a outrem e uma obrigação de reparar esse dano. Esses três elementos são a base de uma ação civil de reparação, prevista no artigo 927, do Código Civil.

Mas para comprovar o ato ilícito, necessário demonstrar o cometimento de uma infração de trânsito que gera o nexo causal entre a conduta praticada pelo condutor e o acidente de trânsito. Para isso, necessário adentrar às normas do Direito de Trânsito.

Então, temos as normas gerais do direito de ação, estabelecidas pelo Código Civil; os procedimentos próprios para a tutela jurisdicional, que é o Código de Processo Civil e a norma subsidiária para estabelecer o nexo causal, que é o Código de Trânsito Brasileiro.

Podemos resumir, portanto, da seguinte forma:

1. Sempre que o direito de ação versar sobre penalidades de trânsito, o Direito de Trânsito será aplicado de forma direta, com outras normas procedimentais como subsidiárias;
2. Sempre que o direito de ação versar sobre consequências decorrentes de infrações e normas estabelecidas no Código de Trânsito Brasileiro, mas que não tenham como objeto uma penalidade administrativa, o Direito de Trânsito será aplicado de forma subsidiária.

Portanto, como a Lei Ordinária 14.071 não trouxe no seu bojo a previsão da aplicação retroativa das normas e como o próprio Código de Trânsito Brasileiro não traz essa previsão, devemos analisar esse instituto sob a ótica da Constituição Federal e outras normas subsidiárias.

Segundo a Lei Maior, em seu artigo 5º, XL, XL – a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu, enquanto o Código de Processo Penal, em seu artigo 2º, dispõe que a lei processual penal aplicar-se-á desde logo, sem prejuízo da validade dos atos realizados sob a vigência da lei anterior.

Destarte, analisando a retroatividade da norma mais benéfica, fica evidente sua natureza penal, o que vale dizer que, no que diz respeito aos CRIMES DE TRÂNSITO, a norma mais benéfica pode retroagir em benefício do réu.

Entretanto, tendo em vista que as penalidades de multa, suspensão e cassação da habilitação possuem natureza de sanções administrativas, a regra é de que a Lei mais benéfica não pode retroagir.

Os casos de retroatividade devem estar previstos no novo texto legal, o que não ocorreu na Lei Ordinária 14.071.

Esse entendimento foi pacificado pelo STJ, desde as alterações promovidas pela Lei 11.334, que mesmo sendo mais benéfica, não teve oportunidade de ser aplicada de forma retroativa aos processos administrativos já concluídos.

Cite-se:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA DE TRÂNSITO. ARTIGO 218, I, “b”, LEI Nº 9.503/1997 (CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO). APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 11.334/2006. INVIABILIDADE. ANALOGIA COM AS LEIS PENAIS E TRIBUTÁRIAS INCABÍVEL. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DE RETROATIVIDADE. DELIBERAÇÃO Nº 51, DE 28.07.2006 CONTRAN. CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECURSO PROVIDO. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA.  1. Questão controversa que se resume à possibilidade de aplicação retroativa da Lei nº 11.344, de 25.07.2006, em vigor na data da sua publicação, 26.07.2006. 2. Em que pese entendimento exarado em julgado do Eg. STJ (STJ, 1ª T., REsp 804.648, Relator: Min. LUIZ FUX, DJ03.09.2007, p. 123), no sentido de que “a penalidade prevista no art. 218, I, “b”, do CTB (Lei 9.503/97), restou alterada pela Lei 11.334, de 25 de julho de 2006, de sorte que, no caso dos autos, deixou de configurar infração gravíssima com aplicação de multa e suspensão do direto de dirigir , para ser considerada infração grave passível de aplicação de multa pecuniária. Desta sorte, a alteração legislativa reflete uma mudança nos padrões valorativos, como reconhecimento de que a penalidade acessória de suspensão do direito de dirigir seria desproporcional à infração de trânsito cometida”, a sanção aplicada ao Autor não tem caráter tributário ou penal mas, tão somente, administrativo, razão pela qual não é  razoável admitir-se a aplicação analógica do disposto no inciso XL, do Artigo 5º, da CRFB/1988 (leis penais) e ao Artigo 106, I, c, do CTN (verbas tributárias). 3. Aplicação de multa em âmbito administrativo, no qual a Administração Pública há de reger-se pelo princípio da legalidade (Artigo 37, caput, CRFB/1988), cujo corolário é a vedação, a esta última, de praticar ato sem lei que o autorize, sendo certo que inexiste, na Lei nº 11.334/2006, previsão de aplicação retroativa de seus dispositivos o que se confirma diante do determinado na Deliberação nº 51, de 28.07.2006, do Conselho Nacional de Trânsito CONTRAN. (STJ, RECURSO ESPECIAL Nº 1.701.416 – ES (2017/0253529-4)

O novo texto do Código de Trânsito Brasileiro traz alterações que serão mais benéficas aos condutores, especialmente no que diz respeito ao limite de pontos para suspensão do direito de dirigir e o reconhecimento das chamadas “infrações administrativas”, que deixarão de terem o critério de computo de pontos, contudo, não existe qualquer previsão na Lei 14.071 de que tais normas serão aplicadas aos processos já concluídos, de forma retroativa.

Assim, ainda que tenham a natureza sancionadora, não podem utilizar a regra contida no direito penal como norma subsidiária, ou seja, com o atual entendimento do STJ, a nova Lei de trânsito não vai retroagir, salvo para os crimes de trânsito, naquilo que as alterações forem mais benéficas.

E NA PRÁTICA, COMO É QUE FICA?

Agora, sabendo que a regra é a irretroatividade da Lei, no processo administrativo, contando inclusive com decisões do Superior Tribunal de Justiça, cabe analisar que, parte dos condutores infratores terão o processo finalizado antes da entrada em vigor da Lei 14.071.

E, na qualidade de defensor de condutores, não podemos simplesmente abdicar da possibilidade de ajuizar ações com base na retroatividade da Lei mais benéfica, já que existem precedentes em nossos tribunais.

Especialmente pelo fato do Direito de Trânsito ter características do direito administrativo punitivo, teríamos a aplicabilidade das normas constitucionais, que tratam da teoria geral do direito, aos processos administrativos de multa e suspensão do direito de dirigir, especialmente por serem ferramentas da atividade punitiva estatal.

Além disso, a Lei deve ser aplicada de forma a garantir o interesse público e não seria adequado punir condutores com normas das quais o próprio Estado a abdicou. Se o Estado chegou à conclusão de que algumas normas administrativas deveriam serem abrandadas, justamente para garantir um fim social, não se pode admitir que essas mesmas regras não retroajam no tempo a fim de atender a um maior número de pessoas.

Por exemplo, a finalidade da suspensão do direito de dirigir é afastar por um determinado tempo um motorista que atinja um limite de pontos, que na legislação antiga era de apenas 20 (vinte) pontos. Só que o tempo mínimo previsto nessas condições é de 6 (seis) meses de suspensão, o que vai de encontro ao princípio constitucional do direito ao trabalho, para aqueles condutores que utilizam o veículo para auferir renda. Nesse caso, a fim de evitar a perda da subsistência a esses trabalhadores, a norma foi alterada para possibilitar o acúmulo de 40 (quarenta) pontos. Só que, condutores penalizados até o dia 12 de abril, cujo processo foi finalizado, cumprirão a partir dessa data a suspensão de 6 (seis) meses, enquanto condutores que tiverem o processo finalizado a partir dessa data, não cumprirão essa penalidade.

Essa desigualdade de tratamento justifica a retroatividade da Lei, para os condutores que ainda não cumpriram a penalidade, ainda que o processo tenha sido finalizado.

Nesse sentido, os precedentes do próprio Superior Tribunal de Justiça:

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. […] III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. (STJ – RMS: 37031 SP 2012/0016741-5, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 08/02/2018, T1 – PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/02/2018)

A retroatividade, conforme se vê, só tem espaço quando traz benefícios à condição do acusado, ainda que em processo administrativo punitivo.

Nessa linha, as lições de Celso Antônio Bandeira de Mello:

Reconhece-se a natureza administrativa de uma infração pela natureza da sanção que lhe corresponde, e se reconhece a natureza da sanção pela autoridade competente para impô-la. Não há, pois, cogitar de qualquer distinção substancial entre infrações e sanções administrativas e infrações e sanções penais. O que as aparta é única e exclusivamente a autoridade competente para impor a sanção […] ( Curso de Direito Administrativo , 32ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2015, p. 871).

Não há, portanto, como separar uma Lei mais benéfica no âmbito penal daquela ocorrida no âmbito administrativo, vez que ambas possuem a mesma natureza sancionadora.

Logo, a retroatividade da norma mais benéfica não pode encontrar obstáculos apenas por se tratar de matéria afeta ao direito administrativo, devendo levar em conta o fim social ao qual é dirigida.

Nesse ponto, cabe trazer a recente decisão de liminar conferida, possivelmente uma das primeiras do Estado do Paraná, do qual tive a oportunidade de ser o advogado defensor do condutor:

A liminar reconhece a retroatividade da Lei 14.071 aos processos já finalizados, mas pendentes do cumprimento da penalidade de suspensão do direito de dirigir, o que indica a forte propensão dos Tribunais a reconhecerem a regra constitucional também aos processos administrativos punitivos.

Portanto, em qualquer uma das duas situações, cabe a nós, Advogados de Trânsito, analisar qual das duas teses utilizar para atingir o fim que desejamos, de salvaguardar o direito dos condutores.

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[1] (PEREIRA, Caio Mario da Silva. Instituições de Direito Civil, vol. I, Ed. Forense, 2010, 23ª ed., pag. 137).

[2] (OLIVEIRA, Vagner. Infrações de trânsito sob a ótica do defensor de condutores. Editora Publisher, 2020, p. 24)

* O Autor encoraja o uso do artigo para fins científicos e acadêmicos, desde que devidamente citada a fonte.